广汇获原油进口权意义有限：“特事特办”易使改革步入歧途
时隔七年，原油非国营贸易进口资质审批终于破冰。
中国独立油气生产与销售商广汇能源股份有限公司（600256.SH，下称广汇能源）8月27日发布公告称，公司接到新疆维吾尔自治区商务厅通知，已收到国家商务部批复，赋予广汇能源控股子公司广汇石油有限公司（下称广汇石油）原油非国营贸易进口资质，安排广汇石油2014年原油非国营贸易进口允许量20万吨。公司可根据市场情况，将原油销售给符合产业政策的炼油企业。西进中亚进行油气开发，是广汇能源五年前即已着手实施的战略。公司于2009年与哈萨克斯坦Tarbagatay-Munai-Limited-Liability-Partnership（下称TBM公司）签订了合作开发哈萨克斯坦东哈州斋桑油气区块协议，进而收购了TBM公司49％的股权，启动了勘探、开发工作。斋桑油气区块合同区面积为8326平方公里，勘探开发总投资13.7亿美元，预计2018年该项目可建成5亿－6亿立方米/年天然气产能和100万－110万吨/年稠油产能。若这些油气能够陆续运回国内销售，广汇能源无疑将收获颇丰。
2014年6月，在中央财经领导小组第六次会议上，习近平主席强调要坚定不移推进改革，还原能源商品属性，构建有效竞争的市场结构和市场体系，形成主要由市场决定能源价格的机制。在此政策背景下，有市场人士将广汇能源原油进口获批视为政策破冰信号。多位权威油气专家向《财经》记者表示，习主席的讲话明确了未来石油行业市场化改革的方向。但具
体到此次商务部对广汇能源的批复，尽管其为民营油企提供了更宽松的环境，但并未突破任何政策框架，不具任何改革信号意义。由于缺乏中央提出的“构建有效竞争市场体系”的顶层设计，市场人士随即开始质疑原油进口政策的延续性。他们认为，此次破冰仅为照顾新疆企业、实行“特事特办”的个案，并非遵循普适原则。其他民营油企难因此次改革获益，广汇能源自身的原油进口和自主处理权亦难长久。因此，无论从公司发展层面还是行业改革层面来看，广汇能源获批原油非国营贸易进口资质的象征意义均大于实际意义。此类个案过多，会形成负面的市场效应，使改革步入歧途。
众多业界专家对《财经》记者指出，要构建有效竞争的油气市场体系，核心是培养独立的市场主体，前提是顶层设计、自下而上、逐步放开，同时制定和严格执行改革时间表。如此，方能兼顾行业改革与企业发展。广汇能源申请原油非国营贸易进口资质，已历多年。从2011年始，时任广汇能源董事长尚继强，就开始为公司在哈萨克斯坦开采的原油如何“回国”而犯愁。“原油是广汇在境外开采的，理应把这些原油拿回国内来，当然会按照国际通用的价格卖给两大公司或地方炼厂。”尚继强彼时对《财经》记者表示。当年为此奔走的尚继强，逢人便复述一段他早已倒背如流的中央文件：“允许新疆企业在境外从事资源和林业产品的开发。其所取得的产品，给予自主的进口权和在新疆境内的销售权。”尽管国家政策鼓励自采原油“回国”，但在具体实施上，仍无法绕过国有石油公司。广汇能源在境外自采的原油，必须交给中石油集团下属负责原料成品进出口的公司——中国联合石油有限责任公司(下称“中联油”)进口。尚继强称，通过中联油进口，除了要支付一部分费用，更重要的是广汇能源丧失了自主定价权。同时，广汇能源在海外区块的原油产量，必须根据中联油的进口量来决定。
在2011年报中，广汇能源就曾计划于2012年3月完成原油进口4万吨的目标，但由于未能获得进口资质而搁浅。
根据国家现有政策，原油进口资质分为国营贸易和非国营贸易两种。前者没有进口配额限制，而后者则有。目前国内拥有原油国营贸易进口权的企业有5家，包括中联油、中联化、中海油、珠海振戎和中国化工；广汇能源获批后，拥有原油非国营贸易进口权的企业则增加至23家。2011年12月22日，继成功拿下斋桑油气项目后，广汇能源又与哈萨克斯坦南伊玛谢夫油气项目业主合作签约，获得51％控股权。合同区块总面积为1272.6平方公里，预测天然气（凝析气）远景资源量2682.15亿立方米（折合2.7亿吨油当量）；原油（凝析油）远景资源量2.1亿吨，总计4.8亿吨油气当量。巨大的前期资本投入，使广汇能源迫切需要将哈国已达产的原油运回国内销售，以实现回报。另外，哈国和附近的俄罗斯等国家，多为油气资源大国，且消费和集散中心均离斋桑区块较远。在同哈国签订项目合同之初，斋桑区块即被设计为将资源运回中国实现价值。
当年曾代表广汇能源与哈国谈判的张利宾律师回忆称，彼时两国间没有原油管道，而中国海外油气投资最忌讳的情况就是买了油气运不出来。因此，广汇能源收购资产时设置的重要交割条件之一，是两国政府对于各自境内的管道建设要给予审批。但是，当时的管道建设只是为过境天然气设计，原油入境并未做过多规划。广汇能源董秘倪娟告诉《财经》记者，公司未来原油的进口将不借助中石油管线，而改用汽运。在斋桑区块每年30万吨以下产能时，公司将通过汽车运到新疆。该区块距吉木乃口岸仅110公里，汽运比较划算。达到年产30万吨以上后，公司将修建自己的原油管道。2012年，自治区政府、中石油集团和新疆生产建设兵团，以股份制形式展开合作，在克拉玛依组建了红山油田，共同投资勘探开发准噶尔盆地油气资源。根据协议，合作资源面积为100平方公里，总储量达4025万吨，合作期限为20年。红山油田模式，属于新疆油气合作开发的新模式，即通过上游油田率先实行混合所有制改革，来带动当地下游炼化和销售的放开，从而推动新疆整条石化产业链的开放发展。
此场改革，自然成为植根新疆的广汇能源的优势之一。倪娟即表示，未来斋桑区块的产量达到100万吨并可以顺利进口的话，广汇能源将考虑通过投资自建或收购的方式拥有自己的炼厂。
但是，由于原油进口政策的可持续性存疑，广汇能源想自建炼厂向下游拓展，显然并非易事，变数多多。有专家分析称，广汇能源此次原油进口获批，显示政策更倾向于鼓励民营油企海外拿区块，而不是拿到原油后向中下游的炼化和销售环节发展。
中海油能源研究院首席研究员陈卫东指出，这个破冰第一单选择广汇能源，而非山东地炼企业，其重要原因是，“如果门缝打开后，民企由此在炼化环节得以迅猛成长，则将冲击现有利益集团”。“现在中国的炼化市场已经不是上升阶段了，而是一个饱和的、产能过剩的市场，民企如果再获得油源，不就是又要淘汰原来的产能吗？”陈卫东称。目前，中国地方非国营炼化能力已经颇具规模，尤其在山东和广东两省。但其油源合法化问题却一直未得到解决。以山东地炼为例，部分完全不具有两大公司及地方政府背景的炼厂，长期以来都是靠燃料油等劣质原料艰难存活。一旦放开原油进口，这些本身效率很高的企业就会迅速发展壮大，在全行业产能严重过剩的当下，将严重威胁效率低下的国有炼厂。
对于放开原油进口权政策的延续性，业界专家和部分民营油企心存疑虑。“多年来政府曾出台各种文件，要求石油领域各环节放开，但如果这些政策可持续，中国的石油市场早就不是现在这个样子了。”全国工商联石油业商会前副会长崔新生对《财经》记者说，“地方炼厂的原油进口还是没有放开，说明炼厂这个环节还无法成为独立市场主体。”崔新生认为，任何石油民企都会考虑整个产业链布局，单纯占据某一个环节是做不成的。三大石油央企均已形成上下游一体化的完整产业链，从而有能力设定技术标准、产品标准和游戏规则，限制民企发展。目前，广汇尚无自有炼厂，且相当一段时期内也不会有，在此环节上，尚无法威胁到国有炼厂。因此，广汇能源获得原油进口资质并非一个现实威胁。同时，进口原油需要配额。按规定，商务部可以授予企业原油进口的许可权，但必须能进入三大国有石油公司的排产计划，才可能通过海关将原油进口，否则商务部的许可证无法生效。此次商务部批准广汇能源获得原油非国营贸易进口资质，却仍需按照上述进口程序操作。配额不稳定，就无法保障原油进口的规模化和持续稳定。
另一问题，是新疆本地民营炼厂未必具备与广汇能源进口原油类型相对应的炼化能力。炼厂的炼化设备和技术路线，都是针对特定的原料种类和产品种类而进行专门设计，并非什么原料都适用。即使广汇能源有能力获得规模化和稳定的进口原油，与新疆地方炼厂的合作也需要磨合。倪娟表示，公司在获得原油进口权之前，已和多家新疆本地炼厂进行过接触。但广汇能源一位前高管指出，从哈国运进的原油可能仍不得不卖给克拉玛依等中石油麾下的炼厂。商务部的批复中，有“公司可根据市场情况将原油销售给符合产业政策的炼油企业”一句。诸多专家指出，鉴于以上问题的存在，该批复的实际含金量非常有限。其中原因，是未能“构建有效竞争的市场结构和市场体系”。陈卫东称，“从中央到地方，大家都认识到中国传统的石油体制已经走到尽头，不改革不行了；但又不知道应该怎么改，仍然没有形成系统的顶层设计。”
尽管缺乏顶层设计，但新疆作为资源大区，在地方政府依靠能源产业拉动经济的努力下，无疑已站在中国石油行业发展的前沿。根据“十二五”规划，新疆在2015年将成为中国最大的石油天然气生产基地、成品油战略储备基地以及国家石油化工基地。以红山油田为代表的混合所有制改革样本，也为以广汇能源为代表的民营油企提供了更宽松的发展环境。
中石油董事长周吉平曾表示，与民资合作的模式是成熟的。在“产品分成模式”下成立联合管理委员会作为决策机构，下面再设置可在当地注册的作业公司，就可在当地纳税。新疆前几年以极为优惠的政策，引入了大批央企入疆投资开发，但尚未给当地带来期盼中的明显经济利益。民营油企尽管得到地方政府的支持，但在诸如原油进口、炼厂油源等硬性政策上，始终难越樊篱。
广汇能源在2013年报中分析指出，目前已有明确的趋势表明，新疆将重点落实差别化产业政策，建设东联西出的能源资源加工基地，扩大原油和天然气进口配额，鼓励和支持各类企业参与境外原油、天然气和非常规油气资源开发利用，提高油气资源在新疆就地加工的数量和深度。阻力同样明显。倪娟曾在新疆推动民企发展的专题论坛上发言称：“新疆是资源大省，但长期以来油气资源均被央企垄断经营，当地并未得到应得的实惠，民营企业仍处于夹缝中求生存的状态，对行业垄断企业的强势深感无奈。”
另有新疆民营油企高管表示，石油央企通过排产计划，控制民企的原油进口，从而掌握着对海外油气田“生杀予夺的权力”，已经令人难以容忍。陈卫东认为，新疆放开原油非国营贸易进口权后，首选的改革方案，应当是先放开下游销售环节，然后再自下而上地倒逼上游勘探开采领域开放。这样，可以吸引更多民营油企和非国有企业、社会资本进入油气开发市场。民营油企在拥有进口权和销售权后，可再与已经存在的地方炼厂合作，就有能力
欲提高油气领域的效率，最直接有效的改革措施，是“灰色区块阳光化”的改革。“从油气市场化改革的角度看，阳光化和原油进口放开都是改革必须走的路；否则就难以构建有效竞争的市场体系，央企就不会有效率。”陈卫东称。张利宾律师指出，以前国有油田将矿权承包给民企，且涉及到的矿权也是国家无偿划拨给国有油田的，因此三大石油公司无权通过一种私下非公开的方式把油田的矿权分包给别的企业。
有专家指出，新疆可以学习美国政府对土地矿权的出让方式，通过公开招标的方式实现阳光化，即综合考虑价格和技术能力等因素，让最有能力的企业获得油气区块的矿权。同样的道理，也适合原油进口开放环节。张利宾强调：“既然要放开，就要定规则、讲程序，包括公
开的申报、公开的评估和决策，然后申报主体要有平等机会，这样实施政策，才能令企业信服。”他建议逐步分阶段地放开，避免对市场的冲击。“顶层设计可以分步，但必须要公布并严格执行时间表。多位专家向《财经》记者指出，中国油气行业市场化改革如果无法做到先公开改革措施，使改革政策遵守普适原则，则类似广汇能源这种“特事特办”的个案，定会形成负面的市场效应。
换言之，如果油气改革仍然穿新鞋走老路，即延续传统方法，继续由地方政府或民营油企找到某个部门、找到某个人就可“特事特办”，非但无法培养独立市场主体，构建公平竞争的市场环境，反而会让整个行业发展更加畸形，使改革步入歧途。